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《北京市旅游管理条例》导读
来源 : 通州区旅游信息网 发布时间:2011-05-27

  改革开放二十多年以来,北京旅游业迅速发展,成为首都经济新的增长点和第三产业中的支柱性产业。旅游业在发挥经济效益、扩大就业渠道、带动相关产业发展的同时,为满足人民不断增长的物质文化需求,提高首都精神文明建设水平以及开展国际交往,增进与世界各国人民的了解和友谊做出了突出的贡献。
  
  北京旅游业在自身发展中不断走向成熟,其重要标志之一就是旅游法制建设的不断完善。
  
  1999年3月30日,北京市人大常委会颁布了我市第一部地方性旅游法规《北京市旅游管理条例》。《北京市旅游管理条例》的颁布实施,使我市旅游业进入了有法可依的新阶段,在规范旅游市场秩序、提高旅游服务质量、促进旅游业发展方面发挥了重要作用。随着我国加入世界贸易组织以及政治、经济体制改革的推进,《条例》逐渐显现了一些与形势发展、法制环境变化和政府管理观念更新的要求不相适应的问题,部分条款与国家相继出台或者修改的法律、法规和规章不尽一致。从行业管理角度看,对旅游市场秩序和经营秩序中出现的新情况和新问题需要加以规范,同时更需要对管理方式进行必要的调整。
  
  《北京市旅游管理条例》的修订工作正是在这样的背景下展开的。有关部门经过两年半大量、深入的调研,广泛收集了各方面的意见,认真汲取了兄弟省市旅游立法的经验,多易其稿,完成了《条例》的修订工作。2004年9月10日,《北京市旅游管理条例》修订稿经市人大常委会审议通过并公布,自2004年12 月1日起施行。新修订的《北京市旅游管理条例》加大了旅游促进和旅游安全的工作力度,充实和完善了旅游行业管理的内容和方式,体现了转变政府职能的要求,法规内容的针对性及可操作性都有了进一步加强,对保障我市旅游业持续、有序、健康的发展有着重要的意义。
  
  依法经营,是旅游经营者应当履行的义务。营造良好的社会法制环境,不但是维护旅游市场秩序和旅游者合法权益的需要,也是旅游经营者维权和发展的需要。《北京市旅游管理条例》能否得以有效实施,很大程度上取决于旅游经营者及其从业人员能否认真学法和自觉守法。为此,我们编写了这篇导读材料,以期帮助旅游经营者和从业人员全面、准确地掌握《条例》的基本精神和法规条款内容,在旅游经营和服务活动中严格遵守《北京市旅游管理条例》及其他旅游法规和规章,避免违法行为的发生。全市各旅游企事业单位要以管理人员、特别是高级管理人员为重点,认真组织对《北京市旅游管理条例》的全员学习和培训,与旅游行政管理部门共同努力,创建全国旅游法制建设和旅游市场秩序的首善之区。
  
  北京市旅游局局长于长江
  
  二○○四年十一月三十日
  
  北京地区旅游企事业单位
  
  学习《北京市旅游管理条例》导读
  
  (侧重说明已作修改的内容)
  
  第一章总则
  
  本章共设7条,对《条例》的立法目的、适用范围、旅游业发展原则、政府部门职责及行业协会的职能作用进行了原则的规定,是《条例》基本价值取向、总体思路的集中体现。其基本内容统领其他章节,其精神贯穿《条例》始终。在此次修订时,第二、三、四、七条未作修改;第五条和第六条有比较大的改动。
  
  第一条阐明了《条例》的立法目的。修订后,保护旅游者和旅游经营者合法权益被提到立法目的的首要位置,并增加了“维护旅游市场秩序”的内容。
  
  第二条第一款阐明了《条例》的适用范围,第二款对上款提到的“旅游业”的概念进行了界定,有以下三层含义:第一,旅游业是一个产业,这是我市首次以法规的形式明确了旅游业的产业地位;第二,旅游业的行业范围包括行、游、住、食、购、娱,是一个综合性产业;第三,旅游业是招徕、接待旅游者和为旅游者提供有偿服务的,属于服务业的范畴。
  
  第三条阐明了北京旅游业的发展原则。
  
  第四条赋予了市和区、县人民政府对旅游工作的领导职能,符合我国现阶段实行的政府主导型产业的要求。
  
  第五条将市和区、县旅游行政管理部门对旅游业的管理职责具体化,同时增加了对旅游工作的“组织、协调”职能的表述。
  
  第六条做了具有实质性的修改。新条款突出了旅游行业协会行业自律、为会员服务和维护会员合法权益的作用,改“接受政府有关部门的管理和监督”为“向政府及其有关部门提出促进旅游发展的政策建议”。这样的规定,适应了政府职能转变和政、会分离的要求,明确了协会改革的方向,有利于旅游行业协会独立地发挥其应有的作用。
  
  第七条是引导性条款,以利于发挥社会监督和舆论监督的作用。
  
  第二章旅游促进
  
  本章从原来的8条增加到14条,条款数增加了75%。增设内容涉及旅游教育、旅游交通、旅游咨询服务、现代农业观光、旅游标准化工作和委托旅行社安排公务活动等,部分保留条款也作了加大促进力度的修改。其中,第十四条至第十九条均为新增设条款;第十条改动较大;第八、九、二十、二十一条未作修改。
  
  第八条关于建立市政府旅游工作联席会议制度的规定,符合旅游产业与其他产业关联性强、融合度高的特点,是发展“大旅游”的必要措施。
  
  第九条关于市和区、县政府设立旅游发展专项资金的规定,是发展我市旅游业的重要保障措施。其中,市政府必须设立旅游发展专项资金,区、县政府则根据需要设立。
  
  第十条为增设条款,对市和区、县政府赋予了支持旅游教育的职能,并提出加大投入、拓宽办学渠道的要求。旅游人才是旅游业发展的重要条件。在从业人员的教育培训方面,政府的宏观支持、引导和管理的作用与旅游企事业单位的自身努力缺一不可。
  
  第十一条明确了旅游行政管理部门在旅游宣传推广以及旅游产品开发的职能和要求。新《条例》在内容和文字表述上作了一些修改,将市旅游行政管理部门一级职能改为市和区、县旅游行政管理部门两级职能,同时增加了“协调相关部门支持旅游经营者依托本地区工业、农业、商业、体育、教育、科技、文化、教育、医疗等社会资源,开发旅游产品”的要求。这样,既拓宽了旅游产品开发的渠道,有利于旅游产品的多样性,又有利于发挥政府和企业在旅游产品开发方面的两个积极性。
  
  第十二条、第十三条、第十四条明确了鼓励投资的方向和需要重点开发的旅游产品。经过多年努力,我市旅游设施建设已经具有相当的规模和水平,但与举办奥运会和旅游业全面发展的要求,还存在一定的距离,有些方面还比较薄弱。比如,我市大量低档次的旅游住宿单位需要完善设施,规范服务;旅游区(点)的开发与管理与国际水准差距较大,具有国际品牌的大型主题公园目前还是空白;大型会展设施严重短缺,制约着会展旅游和商务旅游的发展等。这些都是今后我市吸引投资的重要方向。在旅游产品开发上,《条例》把开发现代农业观光旅游和乡村民俗接待项目单列一项鼓励条款,充分体现了通过旅游推动我市农村经济发展的意图,同时也有利于充实我市的旅游产品构成。
  
  第十五条增设的关于旅游区域合作的条款,明确了对市和区、县政府开展旅游区域合作的原则与要求。
  
  第十六条和第十七条关于旅游交通和旅游咨询服务的条款,是为了完善我市旅游综合服务功能所增设的,实施主体为市政府有关职能部门。法规针对目前我市旅游综合服务功能方面的薄弱环节,借鉴国内外的有效经验和做法,对规范和发展我市旅游交通和旅游咨询服务提出了比较具体的要求。
  
  第十八条关于旅游标准化工作条款的设定主要有两个目的:一是把原《条例》中对饭店和旅游区、点标准化的要求加以集中表述,并且扩大了其规范对象的范围。可以理解为,一切需要和可能实行标准化的旅游细分行业与设施都应当标准化。二是加强旅游标准化工作的地位,使其成为替代旅游定点管理方式的有效手段。本条第二款关于“旅游行业协会可以使用本协会优质服务推荐标志”的规定,借鉴了海外经验,在国内地方性旅游立法中尚属首创,是充分发挥旅游行业协会作用的一项具体措施。其效果如何,还需要行业协会认真筹划,慎重推进,在实践中加以完善。
  
  第十九条明确:本市国家机关、事业单位和社会团体的公务活动,可以委托旅行社安排交通、住宿、餐饮和会务。这一条款是《条例》修订过程中备受关注的内容之一。为了防止公费旅游,根据以往的管理要求,旅行社是不能安排公务活动的。但实际情况是,公费旅游并不取决于由何种机构来操作。通过旅行社安排公务和商务活动是国际通行惯例,不仅价格更经济,出行更便捷,为出境人员多提供了一种专业化服务的选择,还便于事后审查,原有的外事纪律并不会因此而作废。确定旅行社安排公务活动的合法性,有利于拓展旅行社业务范围,促进商务旅游的发展,增加我市的旅游收入。对于我市的旅行社来说,《条例》的这一规定的确会带来新的商机,但也对旅行社的规范经营提出了新的要求。旅行社应当严格按照《条例》的相关规定与委托单位签订并履行合同,严格遵守有关财务纪律和规定,严格按照经营范围操作。未取得出境旅游经营资格的旅行社,一律不得安排出境公务活动;有出境旅游经营资格的旅行社,一律不得安排赴国家未开放的旅游目的地国家和地区的公务活动。
  
  第二十条和第二十一条为鼓励性条款。
  
  第三章旅游规划
  
  本章除第二十四条外,其他条款在《条例》修订时未作改动。
  
  第二十二条明确了本市旅游资源开发的总原则。
  
  第二十三条分别明确了制定与实施市和区、县旅游业发展规划的责任主体、依据和程序。
  
  第二十四条增加了旅游建设项目审批时进行必要听证的内容,体现了项目审批的民主程序和人文关怀。今后,该听证的不听证,属于违法行为;听证的结果对于旅游建设项目能否通过审批,将具有重要影响。这将促使旅游项目的开发者以及投资者在选择项目类型和建设地点时,必须考虑人文环境因素,慎重决策。
  
  第二十五条关于政府有关部门对旅游资源进行普查和评估的规定,是贯彻第二十二条旅游资源开发总原则的必要准备。
  
  第二十六条是对旅游项目开发建设的基本要求。其要点:一是避免盲目建设;二是不得有害旅游者身心健康;三是不得破坏自然景观、人文景观和历史文化遗产。这一条款对保证我市旅游业可持续发展具有十分重要的意义。
  
  第四章旅游管理
  
  本章对原《条例》内容作了比较多的删除。删除内容主要包括两部分:一是按照《中华人民共和国行政许可法》的规定,删除了原《条例》设定的全部行政许可;二是删除了对旅行社和导游人员规范条款中与上位法重复的部分内容。
  
  在删除的内容中,取消旅游定点管理是最重要的部分。旅游定点管理是我市90年代初在全国率先实行的,曾经是一种必要和有效的旅游行业管理方式。随着旅游业全面开放以及我市旅游企业整体接待水平和市场化程度的提高,定点管理已经完成了它的历史使命,失去了继续存在的必要。此外,按照行政许可法第十五条第二款的规定,地方性法规也不应当设定这类许可。取消旅游定点管理,并不意味着可以降低对海外旅游者的接待要求,而是要通过营造一个公平竞争、优胜劣汰的市场环境,进一步提高我市的旅游接待能力和水平。旅游定点管理方式的取消,使广大餐饮、购物及其他旅游经营者有了更多的竞争机会,给旅行社在选择合作伙伴方面以完全的自主权。从确保服务质量、维护企业信誉、提高经营效益的角度看,机遇与风险并存。旅游经营者只有以企业长远发展为着眼点,以保障旅游者合法权益不受侵犯为前提,严格管理,守法经营,才能赢得效益,赢得竞争。
  
  第二十七条第二款中增加了旅游经营者“有权拒绝违反法律、法规、社会公德或者旅游合同约定内容的要求”的内容。换句话讲,无论是党政机关、事业单位、社会团体、其他经营者还是旅游消费者,只要提出的要求违反法律、法规、社会公德或者合同约定,旅游经营者都有权拒绝。这一规定的直接意义是使旅游经营者的权益表述更加完整,体现了民事主体权利平等的法律原则。同时,可以间接引导旅游消费者合理维权。这一条款的设置,说明法规加大了对旅游经营者合法权益的保护力度。
  
  第二十八条是增设的条款。从事任何经营和有偿服务活动,都应当依法取得相应的营业执照或者行政许可,这是一条通则。针对我市旅游市场中无证(照)经营、服务活动屡禁不止的问题,《条例》结合旅游业的情况强调了这一通则。目前,需要取得旅游部门行政许可的有:旅行社设立(包括国际旅行社和国内旅行社)、旅行社经营出境旅游业务、导游(包括临时导游)服务、领队服务等。
  
  第二十九条是对旅游经营者内部管理的要求。加强企业内部管理的目的是不断改进和提高旅游服务质量。
  
  第三十条是《条例》设定的维护旅游经营者合法权益的又一重要条款。尽管《中华人民共和国反不正当竞争法》中已有类似规定,考虑到以往旅游业、特别是旅行社业和饭店业销售环节中此种情况时有发生,法规还是设定了这一维权条款。
  
  第三十一条是对旅游从业人员上岗资格的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条关于地方性法规“不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”的规定,本法规修订时取消了原《条例》对旅行社、饭店和旅游区(点)中高级管理人员资格认定的规定。
  
  第三十二条对旅游经营者收费和产品(服务)价格的规定是明确和严格的。条款内容包括两个含义:一是凡应由价格管理部门确定的收费项目和收费标准,旅游经营者不得擅自设置和更改;二是旅游经营者可以自行设置的收费项目和收费标准必须公开。
  
  第三十三条将原《条例》中对星级饭店和使用饭店星级称谓的规定加以扩大,使规范的范围涵盖了旅游业中所有已经或者将要执行国家标准、地方标准和行业标准的旅游经营者。目前我市旅游业执行的国家标准有旅游饭店星级的划分与评定、旅游区(点)质量等级的划分与评定;地方标准有旅游餐馆星级的划分与评定。
  
  第三十四条是着眼维护旅游者合法权益而设置的禁止性规定。修订后的《条例》对法定的侵害旅游者合法权益的行为种类作了如下调整:
  
  一是删除了原《条例》所列的“危害旅游者人身和财产安全”行为。这种行为的确存在,但属于主观故意行为,应当归于刑事犯罪。把它作为一种旅游经营和服务中的侵权行为不但不妥当,而且会给纠纷处理造成难以解决的困难。
  
  二是增加了“与其他单位和个人恶意串通,采取欺骗、误导的手段招徕旅游者”的行为。这种行为存在于游览、娱乐、购物、交通、住宿、餐饮等旅游活动的各个环节,特别是进行“一日游”非法经营活动所涉及的游览、购物和旅游客运环节。将此种行为列入法规禁止条款,有利于打击和震慑违法者,保护旅游者的合法权益。
  
  第三十五条在原《条例》的第一款中分别增加了旅游合同应当明确的内容和使用合同示范文本的规定,与新增设的第三十六条、第三十八条一样,意在尽量采用市场化手段,强化民事合同关系对旅行社和导游人员的制约规范作用,强调对旅游者合法权益的保护。这种相对强化民事合同关系的做法,突出了保护消费者合法权益这一市场监管的根本目的,有利于发挥市场机制的作用,转变政府职能,是新修订《条例》比较突出的特点。
  
  关于“不得强迫或者变相强迫旅游者参加额外付费项目”的要求,现有行政法规只对组织出国旅游有规定。本条第四款将规定范围扩大到入境旅游和国内旅游,规范主体增加了导游员。
  
  第三十六条是为了解决当前旅行社拼团或者转团不规范、不能够确保旅游者知情权的问题所作的规定。这一规定符合旅行社应当承担的义务,将使旅行社的经营行为更加规范,同时也有利于避免或者解决合同纠纷。
  
  第三十七条对原《条例》作了修改。新《条例》的表述与《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条一致。对账外暗中给予和收授回扣的行为,《中华人民共和国反不正当竞争法》定性为商业行贿和商业受贿,并设定了相应的处罚。今后,旅游经营和服务活动中发生的给予或者收授回扣的违法行为,将主要由工商行政管理部门按照《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定予以查处。
  
  第三十八条是新增设的重要条款。
  
  旅游购物是旅游团队行程中最容易产生“消费陷阱”的环节,是“账外暗中给予或者收受回扣”等违法活动最为普遍并屡禁不止的环节,也是旅游者被侵权后很难挽回损失的环节。对于旅游购物中发生的违规侵权问题,以往更多地考虑使用行政处罚,但效果并不明显。在《条例》修订过程中,有关部门和各界人士对如何保护旅游者在购物中的权益不受侵害,给予了充分关注。
  
  该条款对旅行社在旅游行程中安排旅游者在指定购物场所购买商品时发生的问题做出了两个规定:一是商品出现质量问题的,旅行社应当协助退换;二是“有串通、欺骗行为”,或者在旅行社“对商品质量作出承诺、保证,但商品不符合其承诺、保证的质量要求,造成旅游者人身伤害或者财产损失”的前提下,旅游者有权要求旅行社先行赔偿。这一条款是对“共同侵权”行为的禁止,符合《中华人民共和国民法通则》的规定精神。
  
  第三十八条的潜在含义是:旅行社及其从业人员应当对旅游者负责到底,决不能与商品经营者“共同侵权”。对于旅行社来说,做到这一点应该并不困难,一要防止故意违法;二要慎重选择合作单位,并与合作单位签订严格的、权利义务明确的合作协议;三要管好从业人员。
  
  第三十九条的规范对象在修订前仅为导游员,所规范的内容与有关的行政法规和部门规章是一致的。《条例》修订后,将旅游团队的领队也列为了此款的规范对象。
  
  第四十条是为导游员和旅游团队其他服务人员设置的禁止性条款,其中第(五)项规定是此次修订时增设的内容。
  
  从近年来旅游行政管理部门执法检查和旅游者投诉的情况看,导游员等旅行社从业人员违反第三十九条和第四十条规定的行为发生率是比较高的,其中有的违法行为甚至屡禁不止,已经引起了社会的广泛关注和政府部门的高度重视,列为旅游市场治理整顿的重点之一。
  
  第四十一条是新增设的关于规范和治理“一日游”的条款。长期以来,“一日游”中的违法经营活动是我市旅游市场治理整顿的重点和难点。由于对“一日游” 没有准确的法律概念,对“一日游”经营者和从业人员的资格、资质也未作出规定,从而使有关行政管理部门的治理整顿工作缺少明确的法律依据。同时,也影响了有合法资质的旅行社进入这一市场。新条例第四十一条的设立为解决这个问题提供了法律依据。与此相关,新条例第六十六条、六十七条分别对使用未取得旅游运营资质车辆的旅行社和为未取得旅游经营许可的经营者提供客运服务的车辆,设置了罚则;第三十四条规定:旅游经营者及其从业人员不得“与其他单位和个人恶意串通,采取欺骗、误导的手段招徕旅游者”。综合上述条款可以看出,新条例对“一日游”经营活动的主要环节和各个方面都作出了法律规范,为我市疏堵结合、综合治理、有效遏制“一日游”中的违法经营行为创造了有利条件。
  
  第四十二条是新增设的关于规范“胡同游”的条款。
  
  第四十三条是对旅游住宿业的专项规定,规范对象不仅有饭店、旅店,也包括公寓、写字楼、度假村、民俗旅游接待户以及家庭旅馆等接待旅游者的其他经营者。
  
  第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条从设施设备建设、门票、内部及周边秩序、景区环境等方面对旅游区(点)经营服务活动进行了规范,法规内容在此次修订时基本未作修改。其中第四十七条第一款的规范对象还包括了旅游区(点)从业人员以外的“任何单位和个人”。
  
  第五章旅游安全
  
  修订后的《条例》将旅游安全单列一章,凸显了旅游安全工作的重要性。本《条例》对违反第四十九、五十、五十二条规定的行为,都设定了行政处罚。
  
  第四十八条和第五十四条是新增设的关于政府部门和旅游者安全工作的职责和义务,这就使法规规范的对象从旅游经营者一个方面扩展为政府部门、旅游经营者和旅游者三个方面。
  
  第四十九条的内容在《条例》修订时未作修改。其中对旅游经营者要求的重点是:建立安全管理责任制、设置内部安全管理机构或者专门人员、配备必要的安全设备和设施、发生安全事故及时采取处理措施并上报。
  
  第五十条是对旅游设备、设施的安全规定。第一款在修订时取消了“经旅游、公安、技术监督等有关管理部门检查合格后,方可运营”的规定。第二款增加了“对存在的安全事故隐患,应当立即组织消除”的规定。
  
  第五十一条是为明确旅行社和导游员安全工作义务而增设的条款,其关键是在组织旅游活动时,要认真履行安全注意义务,对可能发生的危险作出说明和警示。这种说明和警示不但要“真实”、“明确”,还应当“及时”。没有安全就没有旅游。发生旅游安全事故后,往往影响大,损失大,处理难度大。旅行社和导游员在旅游安全防范工作中,应当而且可以发挥重要作用。
  
  第五十二条的内容在修订时未作修改。从安全工作的角度讲,本条款关于旅游区(点)“对具有一定危险性的区域或者项目,应当设立明显提示或者警示标志,并采取必要的防护措施”的规定,应当引起旅游经营者的格外重视,切实予以落实。
  
  第五十三条是新增设条款。对旅游区(点)实行游客流量控制在我市已经实行了一段时间,但远未达到严格、规范的程度。把这一要求列入地方性旅游法规、从执行法律的高度开展游客流量控制工作,必将大大有利于旅游区(点)的安全、环保和服务。落实这一法规条款的主体和关键在于旅游区(点)的经营管理者。《条例》实施后,这项工作已不是做不做的问题,而是如何做好的问题。各旅游区(点)的经营管理者应当摒弃只追求眼前经济效益的观念,把安全、环保、服务质量和旅游区(点)长远发展作为基本出发点,恰当、合理地确定接待承载力,制定周密、细致的旅游高峰期应对方案,并严格落实相关工作措施。
  
  第六章监督检查
  
  第五十五条规定了旅游行政管理部门和其他有关行政管理部门监督检查的职责与要求。
  
  第五十六条提示了旅游者维权和解决与旅游经营者争议的4条解决途径。
  
  第五十七条和第五十八条明确了旅游行政管理部门接受旅游者投诉的职责、方式和受理规定。
  
  第五十九条为增设条款,目的是发挥社会监督和市场选择对旅游经营者违法行为的制约作用。
  
  第七章、第八章导读从略。

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